Давлат бошқаруви органлари ҳуқуқий мақомига ўтишдан олдин, давлат бошқаруви органининг моҳияти кўриб чиқилиши мақсадга мувофиқ – буларсиз бошқаруви органини илмий жиҳатдан англаб етишга ҳаракатимиз муваффақиятли бўлиши қийин. Юридик адабиётларда давлат бошқарувининг тизимлилик хусусиятига алоҳида эътибор берилади.
Миллий ва чет эл юридик адабиётида давлат бошқарув органининг умумэътироф этилган таърифи мавжуд эмас. Жумладан, бир қатор олимлар ушбу тушунчанинг хусусиятларидан келиб чиқиб, унга муаллифлик таърифи берилган. Масалан, миллий маъмурий ҳуқуқ соҳасида таниқли ҳуқуқшунос олим И.А. Хамедовнинг фикрича, “давлат бошқарувига берилган барча таърифларда унинг асосий мазмуни давлатнинг ижтимоий муносабатларни тартибга солишга қаратилган мақсадга мувофиқ амалий таъсир этиши кўрсатиб ўтилган”.
Россиялик таниқли ҳуқуқшунос олим Гришковец А.А. фикрича, давлат бошқаруви органи – бу норматив равишда аниқ белгиланган компетенция доирасига эга, юридик (қонун ёки қонун ижроси юзасидан чиқарилган қонун ости норматив-ҳуқуқий ҳужжат асосида) ва ташкилий жиҳатдан давлат аппарати тузилмасининг алоҳида қисми ҳисобланиб, қоида тариқасида, унинг компетенциясига давлат ҳокимияти ваколатлари, жумладан, бошқарув ҳуқуқий ҳужжатларини чиқариш ҳамда қонунда назарда тутилган ҳолларда давлат мажбурлов чораларини қўллаш кабиларни амалга ошириш киради.
Шунингдек, қайд этиш лозимки, компетенция масаласи юридик фанда муҳим масалалардан бири ҳисобланади. Компетенция тушунчасига қарашлар совет даври ҳуқуқшунослигида турлича бўлиб, улар ҳозир ҳам турфалигича қолмоқда. Шу билан бирга, миллий маъмурий ҳуқуқ фанида давлат бошқаруви органлари компетенцияси тушунчаси етарлича ривожланмаган. Замонавий хорижий ҳуқуқшунос олимлар томонидан компетенция, асосан “… ваколатли субъектга қонун билан юкланган оммавий ишлар ҳажми” ёки “… ижроия ҳокимияти органи зиммасига ижро этувчи ҳокимият соҳасида юкланган вазифа ва функцияларни бажариш учун берилган, ўз таркибига аниқ ҳуқуқ ва мажбуриятларни киритган ваколатлар тизими” сифатида белгилайди.
Шунингдек, муаллиф давлат бошқаруви органлари (ва уларнинг ваколатли мансабдор шахслари) ваколати доирасида қонунда кўзда тутилган давлат мажбурлов чораларини қўллаш имкониятлари мавжудлиги давлат бошқаруви органлари ваколатларининг муҳим ва амалий аҳамиятга молик жиҳатидир деб алоҳида таъкидлаб ўтган176. Аввало, сўз маъмурий ва қисман интизомий мажбурлов ҳақида боради. Давлат бошқарувининг кенг маъносида ижро этувчи ҳокимият органлари ва уларнинг мансабдор шахслари қонун билан давлат мажбурловининг барча чораларини қўллаш бўйича кенг ваколатларга эга.
Беларуслик таниқли ҳуқуқшунос олим Крамник А.Н. фикрига кўра, давлат бошқаруви органи – “Бу Конституция, қонунлaр вa бошқa нормативҳуқуқий ҳужжатлaр ижросини кундалик вa aмaлий тaшкил этиш орқaли ижроия вa маъмурий фaолиятни (ижро этувчи ҳокимиятини) aмaлгa ошириш учун мўлжaллaнгaн дaвлaт оргaни (тaшкилоти)дир”.
Ўзбекистон юридик энциклопедиясида мазкур тушунчага қуйидаги таъриф берилган: “Давлат бошқаруви органи – бу ҳокимият органлари тизимининг бир қисми бўлган, қонунлар ва бошқа норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни ижро этиш ва ижросини таъминлаш мақсадида давлат томонидан ташкил этиладиган, бошқарув ҳаракатларининг махсус шакл ва услубларидан фойдаланиб, давлат ва жамият ҳаётининг барча соҳаларида бошқарув функцияларини амалга оширадиган, тегишли тузилишга, давлат ҳокимият ваколатларига ва давлат хизматчилари штатларига эга бўлган ташкилотдир”.
Бироқ, ўзининг аҳамиятига қарамасдан, Ўзбекистонда давлат бошқаруви органлари тушунчаси Ўзбекистон Республикаси Конституцияси ёки давлатнинг бошқа қонун ҳужжатларида мустаҳкамлаб қўйилмаган. Бизнинг фикримизча, ушбу ҳолат оммавий бошқарув соҳасида давлат функцияларини бажариш сифатига салбий таъсир кўрсатади.
Амалдаги ыонунчиликка асосан, республика давлат бошқаруви органларининг қуйидаги асосий вазифалари ва функцияларини ажратиш мумкин:
– Ўзбекистон Республикаси қонунлари, Ўзбекистон Республикаси Президентининг фармонлари ҳамда бошқа норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар амалда рўёбга чиқарилишини, уларнинг ижроси устидан таъсирчан назорат амалга оширилишини таъминлаш;
– ташқи ва ички сиёсатни амалга ошириш, давлатнинг ташқи ва ички хавфсизлигини таъминлаш;
– мамлакатни стратегик ривожлантиришнинг устувор йўналишларини белгилаш, давлатнинг мақсадли дастурларини ишлаб чиқиш ҳамда уларни амалга оширишни ташкил қилиш, иқтисодий ислоҳотларни рўёбга чиқариш борасидаги чора-тадбирларни амалга ошириш;
– инсоннинг конституциявий ҳуқуқлари ва эркинликларини, аҳолининг таълим, тиббий хизмат, ижтимоий таъминотга бўлган ҳуқуқларини таъминлаш ва ҳимоя қилиш, меҳнат бозорини тартибга солиш, ижтимоий соҳада умумдавлат бошқарув тизими фаолиятини бошқариш ва мувофиқлаштириш;
– тегишли ҳуқуқий муҳитни яратиш, лицензиялаш, сертификатлаштириш ва стандартлаштириш орқали орган ва тузилма (ташкилот)лар фаолиятини давлат томонидан тартибга солиш;
– солиқлар, божхона тўловларини йиғиш, давлат даромадларини тақсимлаш йўли билан хазинага оид вазифаларни амалга ошириш.
Кўрсатилган вазифа ва функцияларни амалга ошириш жараёнида давлат бошқаруви органлари Конституция ва қонунларга мувофиқ фаолият юритиши керак, уларга қатъий риоя қилиш охир-оқибат оммавий бошқарув бутун тизими самарадорлигини таъминлайди. Бунда, давлат орган статусини, яъни ҳуқуқий мақомини тўғри белгилаш ниҳоятда муҳимдир. Бироқ, кўплаб изланишларга қарамай, бу масала бўйича ҳали-ҳануз ягона нуқтаи назар мавжуд эмас.
Махсус адабиётда кўп ҳолларда давлат бошқаруви органлари ва ижро этувчи ҳокимият органлари бир хилда кўрилади. Жумладан, таниқли россиялик ҳуқуқшунос олим Старилов Ю.Н. ижро этувчи ҳокимият вa дaвлaт бошкaрувини вa шунгa мос рaвишдa ижро этувчи ҳокимият органи вa давлат бошқаруви органини бир хил деб кўради. Мaзкур олимнинг таъкидлaшичa, “ижро этувчи ҳокимияти ижро этувчи ҳокимият органлари томонидан амалга оширилиб, улар бир вaктнинг ўзидa бошқaрув оргaнлaри (дaвлaт бошқaруви вa мaҳaллий ўзини ўзи бошқaриш) органлари ҳисобланади”. Ижро этувчи ҳокимият амалда ижтимоий муносабатларга, ижро этувчи ҳокимият органлари, яъни моҳиятига кўра дaвлaт бошқaруви вa мaҳaллий ўзини ўзи бошқaриш органлари бўлмиш давлат аппаратининг махсус бўғинлари фаолияти орқали таъсир қилади.
Шу билан бирга, Стaрилов Ю.Н. қайд этадики, “ижро этувчи ҳокимият” тушунчaси “дaвлaт бошкaруви” тушунчaсигa нисбaтaн торроқ, чунки ижро этувчи ҳокимиятни дaвлaт бошқaрувидан ҳосил бўладиган фаолият сифaтидa кўриб чиқиш мумкин вa унинг иш сaмaрaдорлиги бевосита дaвлaт бошқaруви тизимини тaшкил этиш дaрaжaсигa боғлиқ, ваҳоланки у (ижро этувчи ҳокимият) дaвлaт бошқaруви фаолияти вa мaҳaллий ўзини ўзи бошқaриш жараёнида aмaлгa оширилaдигaн вaколaт доирaси вa xусусиятини белгилaйди.
A.Н. Крaмник, ижро этувчи ҳокимият – бу дaвлaт бошқaрувигa қaрaгaндa кенг тушунчa деб ҳисоблайди, aммо айни чоғда “ижро этувчи ҳокимияти вaколaт доирасига эгалик, яъни бевосита ҳокимият тариқасида xaтти-ҳaрaкaтлaр, вазифаларни бажариш, муaйян фаолият орқaли aмaлгa оширилaди» деб изоҳлаган ҳолда, “афтидан, бу фaолият ижро этувчи xусусиятгa эгa бўлиб, демак дaвлaт бошқaрувидaн бошқa нaрсa эмaс” дегaн кутилмаган xулосaгa келaди.
Ушбу мақола доирaсидa биз умумий, aммо принципиал xaрaктергa эгa учтa изоҳ билaн чеклaнaмиз.
Биринчидaн, “ижро этувчи ҳокимият”, “дaвлaт бошқaруви” вa шунгa мос рaвишдa “ижро этувчи ҳокимият органи” вa “дaвлaт бошқaруви органи” тушунчaлaри ўртaсидa “қисм” вa “бутун” принципи бўйича шаклланган анча мустаҳкам алоқа мавжуд. Aммо, бунда ушбу категориялар диaлектикaсини инобатга олиш лозим, яъни мурaккaб тузилишга эга объектлaр ҳолaтидa бир бутунлик алоҳида қисмлaр йиғиндисигa тенг бўлмайди. Шунга кўра, юқоридa таъкидлaб ўтилгaнидек, ижро этувчи ҳокимият функциялaри дaвлaт ҳокимияти ушбу тaрмоғига тегишли бўлмаган органлар томонидан ҳам бaжaрилиши мумкин.
Иккинчидaн, дaвлaт бошқаруви оргaнлaри – бу доим ҳaм дaвлaт оргaни эмaс, шунинг учун биринчисини иккинчиси орқали белгилашни етарли даражада тўғри ва аниқ деб бўлмaйди. Ниҳоят, учинчидaн, шуни айтиб ўтиш керaкки, тaриxий ривожлaниш давомидa дaвлaт ҳокимияти ижроия оргaнлaри муaйян тaшкилий, функционaл вa ҳуқуқий xусусиятлaргa эгa бўлди. Жумладан, совет дaвридa aмaл қилган қонунчиликкa мувофиқ, дaвлaт ҳокимияти ижроия оргaнлaри дaвлaт бошқаруви оргaнлaри деб аталар эди. Ўзбекистон Республикaсининг Конституцияси қaбул қилиниб, ундa ҳокимият тaқсимлaниши принципи мустaҳкaмлaнгaнидaн сўнг, дaвлaт ҳокимияти ижро этувчи оргaнлaри жиддий ўзгаришларга дуч келди.
Мaмлaкaтдaги туб сиёсий вa ижтимоий-иқтисодий ўзгaришлaр, иқтисодиётнинг дaвлaт секторининг сезилaрли дaрaжaдa қисқaриши муносaбaти билaн, кўриб чиқилаётган идорaлaр корxонa, муaссaсa, тaшкилотлaрнинг xўжaлик вa бошқa фaолияти устидан тўғридaн-тўғри дaвлaт бошқaрувидaн тоборa кўпрок воз кечмокдa. Улaр ўз фaолияти соҳaси вa тегишли ҳудуди доирасидa дaвлaт вa ҳуқуқий тaртибгa солишни aмaлгa оширишдa иштирок этувчи субъектлaр сифaтидa шaкллaнмокда. Улaрда фaқaт дaвлaт ҳокимияти ижро этувчи ҳокимият оргaнлaри тизимигa кирaдигaн тaшкилий бўлинмaлaргa, шунингдек бевоситa бўйсунуви остидаги тaшкилотлaр (корxонaлaр, муaссaсaлaр)га нисбaтaн бошқaрув (рaҳбaрлик) функциялaри сaқлaниб қолинади.
Юқоридaгилaрни умумлaштириб, дaвлaт бошқаруви оргaнигa қуйидaги таъриф бериш мумкин: дaвлaт бошқаруви оргaнлaри – бу дaвлaт ҳокимияти оргaнлaри турларидан бири бўлиб, ўзига хос фаолият соҳаси ва амалга оширадиган функциялaри вa вaзифaлaри билaн aжрaлиб турaди. Дaвлaт бошқаруви оргaнлaри ўз таркибига, ижро этувчи ҳокимиятнинг, иш юритув предмети ва вaколaт доирасига қараб ижро этувчи ва маъмурий вазифаларини амалга оширадиган аксарият тизимли вa функционaл тузилмаларини киритади.
Адабиётларда таъкидланганидек, давлат бошқаруви органлари компетенция доираси давлатнинг сиёсий-ҳуқуқий институт сифатидаги ваколатидан ҳосил бўлиб, унинг ҳам ички, ҳам ташқи функцияларини амалга ошириш билан узвий боғлиқдир. Бунда, давлат ва ҳуқуқ назариясида давлат функцияларини амалга оширишнинг асосий ҳуқуқий шакллари қаторида бошқарув шакли алоҳида ажралиб тургани бежиз эмас, у ижро этувчи ҳокимият органлари (кенг маънода давлат бошқаруви органлари) томонидан норматив-ҳуқуқий ҳужжатларга асосланган, давлатнинг иқтисодиёт, ижтимоий-маданий ва маъмурий-сиёсий соҳалардаги функцияларини тезкор, кундалик амалга ошириш фаолияти ҳисобланади.
Давлат бошқаруви органи фаолияти унинг ходимлари штати билан таъминланади. Давлат бошқаруви органлари ваколатлари бевосита Конституция188 ёки қонунларда, ёки Конституция ва қонун асосида ва улар ижроси юзасидан чиқарилган норматив-ҳуқуқий ҳужжатларда белгиланиши мумкин. Шу билан бирга, компетенция масаласи юридик фанда асосий масалалардан бири ҳисобланади.
Ваколат доираси тушунчасига қарашлар совет юриспруденциясида фарқланган эди, улар ҳозирда ҳам турфа хил. Бунда, маъмурий ҳуқуқ миллий фанида давлат бошқаруви органлари ваколат доираси тушунчаси етарли даражада ишлаб чиқилмаган.
Бундан ташқари, ҳуқуқий адабиётлар таҳлили шуни кўрсатадики, юридик фанда “компетенция”, “ваколат” тушунчалари ва уларнинг ўртасидаги ўзаро боғлиқликни аниқлашда ягона ёндашув мавжуд эмас. Жумладан, замонавий хорижий ҳуқуқшунос олимлар томонидан компетенция кўпинча “… ваколатли субъект зиммасига қонуний равишда юкланган оммавий ишлар ҳажми” ёки “…ижроия ҳокимияти соҳасида зиммасига юкланган вазифа ва функцияларни амалга ошириш учун берилган аниқ ҳуқуқ ва мажбуриятлардан иборат, ижро этувчи ҳокимият органи ваколатлар тизими”, деб тавсифланади.
Компетенция, ташқи ҳокимият ваколатлари мажмуи сифатида, ҳуқуқий мақом моҳиятини ифодалайди ва ўз-ўзидан бир неча элементлардан ташкил топган тизимни ҳосил қилади. Шунинг учун, россиялик ҳуқушунос-олим А.Ю. Якимовнинг фикрига кўра, компетенция тушунчасини ҳуқуқий мақомнинг энг муҳим таркибий қисми (элементлар блоки) сифатида кўриш мақсадга мувофиқ. Шундай қилиб, компетенция ушбу тадқиқотчининг фикрига кўра, давлат органи (мансабдор шахс) тушунчасининг асосий элементи ҳисобланиб, тегишли тузилма тизимидаги роли ва мақсадини белгилайди.
Ҳуқуқий адабиётларда лавозим ваколатлари орган компетенциясининг ажралмас қисми эканлиги деган ёндашув ҳам илгари сурилган. Россиялик тадқиқотчилар О.Г.Румянцев ва В.Н.Додоновларнинг компетенция – бу муайян давлат органи (маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органи) ёки мансабдор шахснинг, давлат органлари тизимида (маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органи) унинг ўрнини белгиловчи юридик жиҳатдан белгиланган ваколатлари, ҳуқуқлари ва мажбуриятлари мажмуидир деган фикрига қўшилиш қийин. Боиси, ушбу таърифга кўра, ҳуқуқ ва мажбуриятлар компетенция доирасига кирмайди.
Ҳуқуқий адабиётларда давлат ҳокимияти органи компетенцияси нимадан иборат эканлиги масаласига турли хил қарашлар мавжуд. Бироқ, барча муаллифлар бир овоздан унинг остида ҳуқуқлар ва мажбуриятларни тушунади, бошқа таркибий қисмларга улар қуйидагиларни киритади: ушбу органга тааллуқли масалалар доираси; орган олдига қўйилган вазифалар; унга юкланган функциялар; фаолияти ҳудудий доираси; жавобгарлик.
Шу билан бирга, давлат ҳокимияти органи компетенцияси – бу унинг ваколатлари тизими, яъни ҳокимият тусига эга ҳуқуқлари ва мажбуриятлари хусусидаги концепцияни ишлаб чиққан россиялик таниқли ҳуқуқшунос олим Б.М.Лазаревнинг фикрлари, назаримизда, анча мантиқли. Бошқа нуқтаи назарларга келсак, компетенция мазмунини аниқлашга нисбатан берилган турли ёндашувлар, асосан, шу билан изоҳланадики, муаллифлар мазмунан унинг норматив жиҳатдан мустаҳкамлашнинг турли хил усулларини кўриб чиқишади, холос. Ҳар қандай бошқарув тизими муайян мақсадга эришишни кўзлайди, кейинчалик у мазкур мақсадга эришиш воситаси сифатида ишлайдиган бир қатор вазифаларга бўлинади.
Юқорида қайд этиб ўтганимиздек, юридик адабиётларда баъзида вазифалар остида давлат органига юклатилган функциялар тушунилади. Шу билан бирга, “функция” атамаси фаолиятнинг энг муҳим соҳаларини белгилаш учун қўлланилади ва белгиланган вазифаларни амалга ошириш воситаси ҳисобланади. Вазифадан келиб чиқадиган ҳар бир функция мақсадга бўйсунади ва унга эришиш учун ишлайди. Шу сабабли, бошқарувнинг умумий функциялари ижро этувчи ҳокимиятнинг мақсадига қараб, тегишли бошқарув субъектига хос бўлган махсус функцияларга айланиб, аниқ мазмун билан тўлдирилади.
Бинобарин, ижро этувчи ҳокимият компетенцияси муайян фаолият соҳаси негизида унга юкланган функцияларни кўрсатиш орқали аниқ белгиланиши мумкин. Бундан ташқари, бунда органда ушбу функцияларни бажариш бўйича ҳуқуқ ва мажбуриятлар юзага келади. Бу ерда сўз моҳиятан ҳуқуқ ва мажбуриятлардан иборат компетенцияни норматив жиҳатдан мустаҳкамлаш усули ҳисобланади.
Орган юритувининг предметини аниқлаштириш орқали, фаолиятнинг тегишли соҳаларида органга юкланган функцияларни амалга ошириш бўйича ҳуқуқ ва мажбуриятларни компетенциянинг элементлари сифатида тушуниш лозим. Ижро этувчи ҳокимият органларининг хатти-ҳаракатлари у ёки бу даражада ҳокимият тусига эгалиги сабабли, қонун ҳужжатларида ушбу органга юкланган функцияларни амалга ошириш шакллари ва тартиби батафсил баён қилинган. Шунинг учун Б.Н. Лазарев компетенциянинг яна бир элементини ажратади, унга барча функциялар бўйича аниқланиши керак бўлган маълум ваколатлар киради.
Хулоса ўрнида юқоридаги фикрларни таҳлили асосида айтиш мумкинки, давлат бошқаруви органи компетенцияси – бу унинг ваколатлари тизими – ҳокимият тусига эга ҳуқуқлари ва мажбуриятлари тизими бўлиб, бу ҳолда унинг таркибига қуйидаги элементлар киради:
– ҳуқуқий муносабат субъекти олдида турган мақсадлар, вазифалар ва функциялар;
– субъектнинг ўзига юкланган функцияларини амалга ошириш бўйича ҳуқуқ ва мажбуриятлари;
– ҳудудий компетенция;
– процессуал компетенция.
Шундан келиб чиқиб ижро ҳокимияти органлари хусусан, барча республика ижро этувчи ҳокимият органларининг йўналишлар кесимидаги компетенцияларини – уларнинг ваколатлари тизимини аниқлаштириб, ягона тизимлаштирилган “Республика ижро этувчи ҳокимият органлари тўғрисида”ги қонун (лойиҳаси) да акс эттириш мақсадга мувофиқ.
С.Мирзокаримов
Конституциявий қурилиш ва давлат бошқарувининг
самарадорлигини таҳлил қилиш шўъбаси
етакчи илмий ходими